《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》解讀
2017-09-05
為加快推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱第三方治理），根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》要求，環(huán)境保護(hù)部近日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)推行第三方治理工作提出專業(yè)化意見，指導(dǎo)全國(guó)各地開展相關(guān)工作。環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心相關(guān)專家就《意見》的相關(guān)內(nèi)容接受了記者專訪。
問：《意見》出臺(tái)的背景與意義？
答
環(huán)境污染治理是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，在這種情況下，環(huán)境污染第三方治理（簡(jiǎn)稱第三方治理）模式應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)展迅速。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要推行環(huán)境污染第三方治理。國(guó)務(wù)院于2014年出臺(tái)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕69號(hào)，簡(jiǎn)稱國(guó)辦69號(hào)文），對(duì)第三方治理的推行工作提出了總體指導(dǎo)意見和要求。為進(jìn)一步推行第三方治理模式，并對(duì)第三方治理推行工作提出專業(yè)化意見，指導(dǎo)全國(guó)各地開展相關(guān)工作，環(huán)境保護(hù)部于2017年8月出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）。
問：我國(guó)在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理方面開展了哪些積極探索和實(shí)踐？
答
當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境污染第三方治理處在初期快速發(fā)展階段，并以其較高的污染治理效率和較低的污染治理成本，為滿足各地污染治理需求帶來了新的解決方案。在相關(guān)政策帶動(dòng)下，全國(guó)各地在脫硫脫硝、廢水治理、工業(yè)固廢處理、垃圾處理、環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域出現(xiàn)了一批第三方治理典型案例。多數(shù)地區(qū)聚焦水務(wù)、固廢處理等城市環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)和環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域。水務(wù)和垃圾焚燒等公用設(shè)施領(lǐng)域較早采用第三方治理的模式，多采用BOT等模式。隨著PPP模式的興起，環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域第三方治理以及環(huán)境績(jī)效付費(fèi)模式越來越受到青睞。在工業(yè)領(lǐng)域，電廠除塵脫硫脫硝、工業(yè)園區(qū)污水處理、大氣監(jiān)測(cè)、固廢處理以及單個(gè)企業(yè)第三方治理也發(fā)展較快。目前，農(nóng)村污水處理領(lǐng)域第三方治理的模式也在進(jìn)行積極探索和實(shí)踐。
目前第三方治理實(shí)踐創(chuàng)新表現(xiàn)在以下的幾個(gè)方面：一是在政策層面，圍繞國(guó)家生態(tài)文明建設(shè),各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不斷完善和提高，各類環(huán)保政策陸續(xù)出臺(tái)；二是在技術(shù)層面，國(guó)內(nèi)外各項(xiàng)實(shí)用型環(huán)保技術(shù)不斷涌現(xiàn)，裝備水平整體呈現(xiàn)高端化、智能化、系統(tǒng)化、模塊化、高效化、低耗能化，互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)技術(shù)更是為環(huán)保帶來了革新；三是在服務(wù)層面，由過去單一的盈利模式轉(zhuǎn)變成政府購(gòu)買服務(wù)、利益置換，技術(shù)換市場(chǎng)等多元化創(chuàng)新模式。另外通過環(huán)保供給側(cè)改革，帶動(dòng)了環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、信息中介、調(diào)查運(yùn)營(yíng)，咨詢服務(wù)、環(huán)境修復(fù)、宣傳推廣、環(huán)境監(jiān)測(cè)，甚至環(huán)境危機(jī)公關(guān)、環(huán)境租賃等全方面的第三方服務(wù)，大大擴(kuò)張了環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈條；四是在管理層面，通過第三方治理明確政府責(zé)任、排污企業(yè)的主體責(zé)任，及環(huán)境服務(wù)單位的履約責(zé)任。政府部門可建立環(huán)保責(zé)任追究，環(huán)境污染損害賠償制度，通過約談、環(huán)境督察等、環(huán)境訴訟、環(huán)境警察甚至環(huán)境法庭等多元化的方法，提高環(huán)境執(zhí)法力度；在投融資層面，一方面在政府加大綠色金融投入力度的同時(shí)，民間資本通過PPP的模式參與政府公共設(shè)施建設(shè)，建立了多樣化的環(huán)保投資渠道；六是在社會(huì)協(xié)作層面，全民環(huán)境意識(shí)大幅提升，公眾參與環(huán)境保護(hù)規(guī)模空前, 充分發(fā)揮了社會(huì)監(jiān)督作用。政府部門間的協(xié)作明顯加強(qiáng)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、城管，國(guó)土、公安等部門開展聯(lián)動(dòng)，環(huán)境執(zhí)法能力顯著提升。
問：《意見》重點(diǎn)要解決哪些方面的問題？
答
從行業(yè)態(tài)勢(shì)看，當(dāng)前，第三方治理企業(yè)熱情較高，但由于一些地區(qū)政策法規(guī)滯后，體制機(jī)制不完善，排污企業(yè)反應(yīng)冷熱不一，選擇第三方治理過程中還存在一定問題。
一是責(zé)任不明晰。根據(jù)新《環(huán)保法》，排污單位應(yīng)對(duì)污染環(huán)境造成的損害承擔(dān)責(zé)任，第三方治理單位應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。但在實(shí)踐中如何具體界定責(zé)任，相關(guān)法律法規(guī)缺乏進(jìn)一步的具體規(guī)定。排污單位和第三方治理單位責(zé)任界定不清，易導(dǎo)致忽視責(zé)任義務(wù)、出現(xiàn)問題推諉扯皮甚至相互勾結(jié)的現(xiàn)象。
二是一些地方政府職能定位不清。一些地方政府部門，觀念轉(zhuǎn)變和職能轉(zhuǎn)變較慢，找不準(zhǔn)在推進(jìn)第三方治理中的職能定位，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，注重經(jīng)濟(jì)利益不注重環(huán)境公共服務(wù)，不能充分履行制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行、提供服務(wù)的職能。
三是第三方服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境存在一定缺失。實(shí)現(xiàn)環(huán)境第三方治理需要具有契約精神、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境以及法治意識(shí)。目前實(shí)踐中，政府和企業(yè)在履行合同中不履約、毀約現(xiàn)象屢見不鮮，在項(xiàng)目招標(biāo)中暗箱操作、低價(jià)中標(biāo)，民資企業(yè)參與難度大，服務(wù)質(zhì)量差等問題較為突出。
四是行業(yè)不規(guī)范。國(guó)家持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，取消了第三方治理的準(zhǔn)入門檻，而第三方治理企業(yè)目前技術(shù)服務(wù)水平參差不齊，市場(chǎng)契約精神缺乏，易導(dǎo)致惡意競(jìng)爭(zhēng)、弄虛作假、違約失信和違法牟利等行為，影響到環(huán)境治理成效。
五是行業(yè)信息缺失。目前缺乏對(duì)第三方治理行業(yè)的引導(dǎo)及信息的整合應(yīng)用和公開，導(dǎo)致排污單位在選擇第三方進(jìn)行污染治理時(shí)，難以獲取完整、準(zhǔn)確的第三方治理企業(yè)信息。
六是未建立完善合理的價(jià)格機(jī)制和制度規(guī)則。目前沒有建立完善的反映成本效益的合理收費(fèi)機(jī)制，而政府購(gòu)買服務(wù)過程中，注重形式，忽視建立盈利機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制、收費(fèi)保障機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制、按質(zhì)論價(jià)等機(jī)制，依賴財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)手段，忽視市場(chǎng)手段。另外，對(duì)于環(huán)境服務(wù)環(huán)境的細(xì)化、效果評(píng)估、責(zé)任界定等規(guī)則仍較為缺乏，制度和規(guī)則的缺失一定程度上制約了第三方治理模式的實(shí)施。
問：您認(rèn)為《意見》有哪些亮點(diǎn)？
答
此次《意見》有很多創(chuàng)新和突破，可主要概括為以下幾個(gè)方面：
一是明確了排污單位污染治理主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任?！兑庖姟诽岢?，排污者承擔(dān)污染治理主體責(zé)任，可依法委托第三方開展污染治理，依據(jù)與第三方治理單位簽訂的環(huán)境服務(wù)合同履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。第三方治理單位按有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任。如第三方治理單位在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任，除依照有關(guān)法律法規(guī)予以處罰外，還應(yīng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。另外，《意見》特別提出，在環(huán)境污染治理公共設(shè)施和工業(yè)園區(qū)污染治理領(lǐng)域，政府作為第三方治理委托方時(shí)，因排污單位違反相關(guān)法律或合同規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境污染，政府可依據(jù)相關(guān)法律或合同規(guī)定向排污單位追責(zé)。
第二，注重加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)。環(huán)境污染第三方治理要堅(jiān)持政策激勵(lì)和制約機(jī)制并重，加強(qiáng)配套政策的支持和引導(dǎo)。對(duì)此，《意見》提出，首先，應(yīng)鼓勵(lì)綠色金融創(chuàng)新，一是鼓勵(lì)地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，積極引入社會(huì)資本，為第三方治理項(xiàng)目提供融資支持。二是探索引入第三方支付機(jī)制，依環(huán)境績(jī)效付費(fèi)，保障排污單位和第三方治理單位權(quán)益。三是依法依規(guī)在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域探索建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范方面的積極作用，對(duì)企業(yè)開展“環(huán)保體檢”，為加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督提供支持。其次，以大氣、水、土壤污染防治領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，積極開展試點(diǎn)示范，有針對(duì)性的遴選潛在項(xiàng)目，建立環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，納入相關(guān)污染防治專項(xiàng)資金支持范圍。整合第三方治理案例信息，征集和遴選第三方治理領(lǐng)域典型案例，編制發(fā)布第三方治理典型案例目錄，幫助和引導(dǎo)排污企業(yè)開展第三方治理工作。
第三，進(jìn)行管理制度和模式創(chuàng)新。發(fā)揮政府和企業(yè)的雙重作用，建立與實(shí)際情況和需要緊密結(jié)合的制度，避免生搬硬套，明確政府和市場(chǎng)、企業(yè)各自的定位和職責(zé)。按照最低管理成本原則界定各自職責(zé)，政府負(fù)責(zé)制訂規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施，同時(shí)也要遵守規(guī)則，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境；企業(yè)要完善服務(wù)，講誠(chéng)信，加強(qiáng)新技術(shù)在環(huán)境管理和服務(wù)當(dāng)中的運(yùn)用，不斷提高服務(wù)質(zhì)量的水平。
第四，創(chuàng)新第三方治理機(jī)制和實(shí)施方式。目前各地對(duì)第三方治理模式有了多種類型的實(shí)踐，第三方治理已經(jīng)向綜合服務(wù)、深層服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)發(fā)展?！兑庖姟诽岢鲈诰┙蚣健㈤L(zhǎng)三角及珠三角等重點(diǎn)區(qū)域探索實(shí)施限期第三方治理。鼓勵(lì)第三方治理單位提供包括環(huán)境污染問題診斷、污染治理方案編制、污染物排放監(jiān)測(cè)、環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等活動(dòng)在內(nèi)的環(huán)境綜合服務(wù)。以工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)為突破口，鼓勵(lì)引入第三方治理單位，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)污水、固體廢棄物等進(jìn)行一體化集中治理，并支持第三方治理單位參與排污權(quán)交易，以多種形式實(shí)踐第三方治理模式。
第五，鼓勵(lì)第三方治理信息公開。具有公平和嚴(yán)格的法治環(huán)境是第三方治理模式順利實(shí)施的必要條件?！兑庖姟诽岢?，全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。對(duì)偷排偷放、不正常使用防治污染設(shè)施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等惡意違法行為，依法嚴(yán)厲處罰，對(duì)負(fù)有連帶責(zé)任的環(huán)境服務(wù)第三方治理單位，應(yīng)依法追責(zé)。對(duì)重大典型案件要加大媒體曝光力度。同時(shí)，《意見》提出，加快推進(jìn)第三方治理信息公開，構(gòu)建第三方治理信息平臺(tái)，鼓勵(lì)第三方治理單位在平臺(tái)公開相關(guān)污染治理信息。各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)及時(shí)公開隨機(jī)抽查情況和處理結(jié)果，完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和投訴受理機(jī)制。依法依規(guī)公布治治理效果不達(dá)標(biāo)、運(yùn)營(yíng)管理水平低、綜合信用差的第三方治理單位名單。研究將第三方治理單位違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息共享平臺(tái)。